Kurzzusammenfassung

Rassistisch motivierte Gewalt, Zerstörung des Regenwaldes, Gender pay gap: Damit politische Institutionen solche Probleme bearbeiten, müssen sie erst als Probleme erkannt und auf die politische Tagesordnung (Agenda) gesetzt werden. Agenda Setting wird in Kommunikations- und Politikwissenschaft als eine Form strategischer Kommunikation beschrieben, mithilfe derer Themen öffentlich Gehör verschafft und politischer Druck erzeugt werden kann. In der Politikwissenschaft bezieht sich der Begriff auch auf eine frühe Phase des Politikzyklus, in der Themen auf die Tagesordnung von politischen Entscheidungsinstanzen gebracht werden, um sie einer politischen Bearbeitung näherzubringen. Vor allem in Netzwerken organisierte NGO-Aktivist*innen erfüllen diese Agenda Setting-Funktion gegenüber Staaten und internationalen Organisationen. Sie entwickeln hierzu beispielsweise Kampagnen über nationalstaatliche Grenzen hinweg. In der Kommunikationswissenschaft wird das Agenda Setting als Thematisierungs- und Strukturierungsfunktion der Massenmedien gegenüber der Öffentlichkeit beschrieben: Medien können zu einem gewissen Grad und unter bestimmten Bedingungen beeinflussen, was öffentlich als Problem wahrgenommen wird und mit welcher Dringlichkeit.

Das Agenda Setting von politischen Akteuren und Medien ist eng miteinander verknüpft und bedingt sich gegenseitig; diese Interaktionseffekte werden als ,Agenda-building‘ bezeichnet. Häufig wird Agenda Setting als eine ermächtigende und emanzipatorische Diskursstrategie beschrieben, da sie marginalisierten Interessen politische Aufmerksamkeit verschaffen und politische Entscheidungsprozesse vorbereiten kann. Kritische Perspektiven verweisen hingegen auf das Problem einer zu engen Verbindung zwischen Medienagenda und politischer Agenda, was die Bildung einer informierten Öffentlichkeit verhindert (Stichworte: ,Politainment‘ oder ,Mediokratie‘). Dabei konzentriert sich die Agenda Setting-Macht auf einige wenige Akteure, die Zugang zu den Ressourcen und Kanälen haben. Im Alltagsgebrauch gibt es auch negative Verwendung, in dem Sinne, dass Themen aus politischem Kalkül unverhältnismäßig stark thematisiert werden, obwohl sie für nur wenige Menschen von Relevanz sind. Grundsätzlich problematisch sind Verzerrungen und Ausschlüsse, die mit Agenda Setting einhergehen: Agenda Setting ist notwendigerweise immer eine Entscheidung gegen das Sichtbarmachen von anderen Themen, und kann Diskurse einschränken oder gar verhindern.

Erweiterte Begriffsklärung

Agenda Setting sei notwendig, da politische Eliten dazu neigten, marginalisierten Gruppen und ihren Problemen den Zugang zum politischen Diskurs zu verweigern und daher gesellschaftlich relevante Themen ignorierten (vgl. Kersting 2022: 222). Durch Agenda Setting sollen solche Ausschlüsse vermieden und Themen auf die politische Tagungsordnung gebracht werden. Dafür lenken politische Akteure mithilfe der Medien Aufmerksamkeit auf ein Thema und deuten es auf eine bestimmte Art (framing). Sie sammeln Informationen und stellen sie bereit, skandalisieren das Thema und strukturieren es, um öffentlichen Druck zu erzeugen und politische Instanzen dazu zu drängen, politische Entscheidungen zu formulieren und sie umzusetzen. Inwiefern sie damit erreichen, dass marginalisierte Interessen dadurch tatsächlich stärker Gehör finden ist jedoch fraglich. Denn Agenda Setting geht gleichzeitig mit einer Engführung des Diskurses einher, der eher dazu geneigt scheint, ohnehin dominante Sichtweisen zu verstärken.

Ein wichtiger Bestandteil des Agenda Setting sind neben diesen kommunikativen Aktivitäten politische Strategien der Vernetzung. Denn für erfolgreiches Agenda Setting ist es wichtig, Verbündete zu haben. Beispielsweise greifen in transnationalen Netzwerken organisierte NGOs ein bis dahin als unproblematisch oder irrelevant angesehenes Thema auf, entwerfen dazu Kampagnen, vernetzen sich mit unterstützungsbereiten nationalstaatlichen politischen Akteuren und bringen sie so auf die Agenda internationaler Organisationen. Agenda Setting ist damit ein wichtiges Instrument politischer Einflussnahme für nichtstaatliche politische Akteure, wie NGOs. Um externe politische Akteure zu beeinflussen, muss jedoch auch zuerst innerhalb der NGOs ein Agenda Setting stattgefunden haben.

Aus einer Vielzahl an Problematiken und Ungerechtigkeiten entscheiden NGOs, welchen Themen sie sich zuwenden. Sie wählen solche Themen aus, die erfolgversprechend sind, weil sie sich beispielsweise gut für Kampagnen eignen. Dazu gehört, dass sie als ungerecht empfunden werden und Empörungspotential aufweisen. Sie sollten es erlauben, eine Geschichte zu erzählen, in der Gut und Böse klar bestimmbar sind. Aber nicht alle Themen, die diese Charakteristika aufweisen, werden von NGOs aufgegriffen. So haben internationale NGOs während des Bosnien-Krieges die Stigmatisierung und das Leid von Kindern, die nach Kriegsvergewaltigungen geboren wurden, nicht zum Thema gemacht, obwohl es sich dafür angeboten hätte (vgl. Carpenter 2010). Ob ein Thema auf die Agenda von NGOs kommt und zum Gegenstand von Kampagnen wird, um nationale und internationale politische Prozesse zu beeinflussen, ist abhängig von komplexen Dynamiken innerhalb der NGO-Netzwerke. Agenda Setting ist somit auch immer die Entscheidung gegen die Thematisierung anderer Themen. 

Zum Agenda Setting in NGOs gehört nicht nur, zu entscheiden, welche Themen überhaupt in Kampagnen kommen, sondern auch wie: also mit Verweis auf welche Prinzipien und mithilfe welcher Strategien internationale Diplomat*innen, Journalist*innen oder Staatsoberhäupter beispielsweise auf eine Menschenrechtsproblematik aufmerksam gemacht werden (vgl. Wong 2014: 80). NGOs sind dann besonders erfolgreich, wenn das interne Agenda Setting in den Händen einiger weniger Personen zentralisiert ist, die für die gesamte Organisation sprechen können (vgl. Wong 2014: 76). Wenige Führungspersonen haben dann innerhalb der Organisationen viel informelle Macht für die Themensetzung. Insofern bestimmt nicht so sehr die Wichtigkeit der Themen oder das Ausmaß der Ungerechtigkeit, welche Themen auf die Agenda kommen. Ausschlaggebend ist eher die interne Organisationsstruktur der NGOs sowie die Entscheidungsmacht Einzelner.

Es wird diskutiert, welche Auswirkungen die Nutzung sozialer Medien auf Agenda Setting hat. Einerseits wird befürchtet, dass die Möglichkeiten „direkter, ungefilterter online Kommunikationsformate“ das klassische Agenda Setting der Massenmedien und politischer Akteure unter Druck setzen könnte (Korte/Richter 2022: 151). Soziale Medien bieten jedoch auch Potential für Agenda Setting, wenn auch auf andere Weise. Die Agenda Setting-Macht scheint sich eher zu vervielfältigen, wenn Menschen sich zu Themenkomplexen leichter zusammenschließen und darüber ohne Kosten oder Zeitaufwand direkt berichten und viele anderen Menschen erreichen können. Auch bedienen sich politische Akteure verstärkt sozialen Medien: NGOs nutzen zunehmend Facebook oder Instagram, um Themen mehr Öffentlichkeit zu geben und Druck auf politische Entscheidungsinstanzen auszuüben. So nutzen beispielsweise humanitäre NGOs soziale Medien, um auf das Leid der Flüchtlinge und Migrant*innen aufmerksam zu machen, die seit 2014 verstärkt über gefährliche Routen nach Europa kommen. Auch rechtspopulistische Gruppen nutzen gezielt soziale Medien, eigene Online-Medien sowie Messenger-Dienste, um Themen zu setzen und ihnen öffentliche Aufmerksamkeit zu verschaffen. Jenseits der ,Lügenpresse‘ dienen ihnen soziale Medien als wichtige Komponente einer rechtspopulistischen Kommunikationsstrategie, was die Verbreitung von Desinformationen erleichtert.

Beispiele

Eindeutige empirische Belege für die Wirkungen der Medien auf die öffentliche Agenda sind rar. Es gibt jedoch eindrucksvolle historische und aktuelle Beispiele für erfolgreiches Agenda Setting durch politische Akteure.

(1) So haben NGOs zur Abschaffung der Sklaverei beigetragen und das Frauenwahlrecht mit durchgesetzt, indem sie die menschenrechtlichen Problematiken von Sklaverei und den Ausschluss von Frauen von politischer Teilhabe durch Kampagnen öffentlich skandalisiert haben (vgl. Keck und Sikkink 1998: 40 f.). Eindrucksvoll sind diese Beispiele, weil hier etwas, was vorher als völlig normal und unproblematisch galt, international geächtet wurde. Das illustriert die ermächtigende und emanzipatorische Funktion des Agenda Setting über Grenzen hinweg.

(2) Ein aktuelleres Beispiel, dessen historische Bedeutung sich erst noch zeigen muss, ist eine NGO-Kampagne, die ein Lieferkettengesetz auf EU-Ebene vorbereitete. In der Initiative Lieferkettengesetz schlossen sich 130 NGOs zusammen, um ein EU-weites Lieferkettengesetz zu fordern. Das soll im gesamten Produktions- und Lieferprozess Umwelt- und Menschenrechtsstandards garantieren. Erste Erfolge sind zu verzeichnen: Die Europäische Kommission hat 2022 eine Richtlinie als Vorschlag erarbeitet und in Deutschland ist 2023 das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz in Kraft getreten. Auch wenn das Gesetz gegenwärtig von verschiedenen Seiten kritisiert wird, weil es nicht das erreicht, was es soll, so ist das Agenda Setting doch gelungen: Die Kampagne stellte Öffentlichkeit und Druck her zu einem eigentlich sehr sperrigen Thema. Sie fokussierte die Diskussion auf die Notwendigkeit, einen gesetzlichen Rahmen in der EU zu schaffen. Der Ruf nach einem ,gesetzlichen Rahmen‘ wurde zum Kernthema der Social Media und Straßenprotestkampagne, der mit emotional zugänglicheren Themen kombiniert werden konnte. Der gesetzliche Rahmen werde gebraucht ,gegen Gewinne ohne Gewissen‘, ,für Fashion ohne Victims‘ oder ,damit Menschenrechte nicht durch den Kakao gezogen werden‘. Das Agenda Setting wurde in diesem Fall begünstigt durch einen bereits vorhandenen politischen Willen, der jedoch in der Umsetzung durch ökonomische und unternehmerische Interessen begrenzt war. Gleichzeitig illustriert dieses Beispiel Grenzen des Agenda Setting: Wie die politischen Instanzen das Thema bearbeiten, kann nur bedingt beeinflusst werden, und auch in der Öffentlichkeit kann sich ein Thema nur über einen kurzen Zeitraum halten.

(3) Problematisch wird Agenda Setting dann, wenn Themen aus politischem Kalkül gesetzt werden, und in Bezug auf ihre tatsächliche Relevanz zeitweise übermäßig viel Aufmerksamkeit erhalten. Hierzu gehören das unter anderem von rechtspopulistischen und rechtsextremen Parteien geforderte Niqab- oder Burka-Verbot in Deutschland, Österreich und der Schweiz, welches viel mediale und öffentliche Aufmerksamkeit erfahren hat, obwohl es nur sehr wenige Menschen betrifft. Auf diese Weise kann Agenda Setting zu einem Instrument im neu-rechten Kulturkampf durch das Setzen von ,Kampfbegriffen‘ werden. 

Literatur

Zum Weiterlesen

• McCombs, Maxwell; Valenzuela, Sebastian (2020): Setting the Agenda: Mass Media and Public Opinion, 3. Aufl., Cambridge: Polity.
• Weimann, Gabriel; Brosius, Hans-Bernd (2017): Redirecting the agenda. Agenda-Setting in the online Era, Agenda Setting Journal 1:1, S. 63-101.

Zitierte Literatur und Belege

• Carpenter, R. Charli (2010): Forgetting children born of war. Setting the human rights agenda in Bosnia and beyond. New York: Columbia University Press.
• Keck, Margaret Elizabeth; Sikkink, Kathryn (1998): Activists beyond borders. Advocacy networks in international politics. Ithaca: Cornell University Press.
• Kersting, Norbert (2022): Öffentlichkeit und deliberative und direkte Demokratie. In: Borucki, Isabelle; Kleinen-von Königslöw, Katharina; Marschall, Stefan; Zerback, Thomas (Hrsg.): Handbuch Politische Kommunikation. Wiesbaden, Heidelberg: Springer VS, S. 219–233.
• Korte, Karl-Rudolf; Richter, Philipp (2022): Politische Akteure und Institutionen der politischen Kommunikation. In: Borucki, Isabelle; Kleinen-von Königslöw, Katharina; Marschall, Stefan; Zerback, Thomas (Hrsg.): Handbuch Politische Kommunikation. Wiesbaden, Heidelberg: Springer VS, S. 147–158.
• Wong, Wendy H. (2014): Internal affairs. How the structure of NGOs transforms human rights. Ithaca: Cornell University Press.

Zitiervorschlag

Dany, Charlotte (2023): Agenda Setting. In: Diskursmonitor. Glossar zur strategischen Kommunikation in öffentlichen Diskursen. Hg. von der Forschungsgruppe Diskursmonitor und Diskursintervention. Veröffentlicht am 07.06.2023. Online unter: https://diskursmonitor.de/glossar/agenda-setting.  

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